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　建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的背景和意義

2014年2月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕8號），將新型農村和城鎮居民社會(huì )養老保險制度合并實(shí)施，在全國范圍內建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城鄉居民養老保險制度”）。城鄉居民養老保險制度自建立以來(lái)，在保障老年居民基本生活、助力扶貧脫困、調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )和諧穩定等方面發(fā)揮了積極作用，受到億萬(wàn)群眾的真心擁護。截至到2017年12月底，城鄉居民養老保險參保人數51255萬(wàn)人，其中，領(lǐng)取待遇人數15598萬(wàn)人，月人均待遇125元，城鄉居民養老保險制度已成為我國社會(huì )保障體系的重要組成部分。

我國發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì )主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉居民養老保險事業(yè)發(fā)展也存在不平衡不充分的問(wèn)題。城鄉居民養老保險制度建立時(shí)間不長(cháng)，還存在著(zhù)保障水平較低、待遇確定和正常調整機制尚未健全、繳費激勵約束機制不強等問(wèn)題?！吨笇б庖?jiàn)》的出臺，有利于逐步解決這些問(wèn)題，具有以下重大意義。

一是學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想的重要行動(dòng)。習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想是黨必須長(cháng)期堅持的指導思想，對城鄉居民養老保險事業(yè)發(fā)展具有重大指導意義。2013年12月23日，習近平總書(shū)記在中央農村工作會(huì )議上的講話(huà)中指出：經(jīng)過(guò)多年努力，我們已基本改變了農民的事農民辦的做法，基本建立了覆蓋全國的新型農村社會(huì )養老保險等制度，在制度上實(shí)現了從無(wú)到有的歷史性轉變。下一步，要不斷提高農村基本公共服務(wù)的標準和水平，實(shí)現從有到好的轉變。2018年1月23日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會(huì )議，審議通過(guò)了《指導意見(jiàn)》，并作出重要指示，強調要按照兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機制的要求，建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動(dòng)城鄉居民養老保險待遇水平隨經(jīng)濟發(fā)展逐步提高，確保參保居民共享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果。

二是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署的重要舉措。黨中央、國務(wù)院高度重視城鄉居民養老保險工作。黨的十八大、十八屆三中全會(huì )要求建立健全合理兼顧各類(lèi)人員的社會(huì )保障待遇確定和正常調整機制。黨中央、國務(wù)院審議通過(guò)的《改革和完善基本養老保險制度總體方案》提出，要建立兼顧各類(lèi)群體的待遇合理增長(cháng)機制。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導小組將“建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制”列入年度改革任務(wù)。黨的十九大要求完善城鄉居民基本養老保險制度?！吨笇б庖?jiàn)》的出臺就是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署的重要舉措。

三是完善城鄉居民基本養老保險制度的重要內容?！吨笇б庖?jiàn)》進(jìn)一步細化國發(fā)〔2014〕8號文件精神，進(jìn)一步明確了城鄉居民養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整的依據、確定方法、決策機制，完善和豐富了城鄉居民養老保險政策體系，進(jìn)一步完善了城鄉居民養老保險制度，有利于城鄉居民養老保險事業(yè)健康平穩發(fā)展。

四是落實(shí)堅持以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現。城鄉居民養老保險制度是一項具有中國特色、面向城鄉居民的基本養老保險制度，是對社會(huì )保障理論、制度和實(shí)踐的創(chuàng )新，為國際社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展貢獻了中國智慧和方案。當前城鄉居民養老保險制度覆蓋面廣，但是待遇水平偏低?！吨笇б庖?jiàn)》的出臺將推動(dòng)城鄉居民養老保險待遇水平合理增長(cháng)，更有效地保障和改善城鄉老年居民基本生活，是堅持落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現。

五是助力打贏(yíng)精準脫貧攻堅戰的重要支撐?！吨笇б庖?jiàn)》的出臺，有利于引導包括貧困人員在內的城鄉居民參保，確保城鄉居民養老保險待遇隨經(jīng)濟發(fā)展逐步提高，有助于幫助老年貧困人員參保脫貧，促進(jìn)非貧困人員參保防貧，逐漸消除貧困，助力打贏(yíng)精準脫貧攻堅戰，推進(jìn)全面建成小康社會(huì )。

明確建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的總體要求

建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制既是完善城鄉居民養老保險制度的重要內容，應堅持社會(huì )保險制度的權責對應、公平效率結合、保障水平適度等原則要求；又是一項具體的社會(huì )保障政策，要遵循中國特色社會(huì )主義建設總體要求和黨的十九大精神。因此，《指導意見(jiàn)》總體要求，在指導思想上，要全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局；在發(fā)展理念上，要牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，按照兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機制的要求；在目標要求上，要建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，具體有三方面要求。一是激勵約束有效。要求地方政府合理確定和調整城鄉居民養老保險制度繳費檔次標準、繳費補貼水平，引導激勵參保城鄉居民選擇較高檔次繳費，約束投機行為，防止逆向選擇，避免道德風(fēng)險。二是籌資權責清晰。合理地界定各級政府、參保者個(gè)人籌資責任，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織和其他社會(huì )經(jīng)濟組織、公益慈善組織作用。政府支付基礎養老金，地方政府提供繳費補貼，個(gè)人自主選擇檔次繳費。三是保障水平適度?；A養老金確定及調整、繳費檔次和繳費補貼調整都要與經(jīng)濟發(fā)展水平、政府、集體和個(gè)人負擔能力相適應，在發(fā)展中保障和改善民生，同時(shí)避免保障不足和水平過(guò)高；在發(fā)展成效上，要實(shí)現城鄉居民基本養老保險待遇水平隨經(jīng)濟發(fā)展而逐步提高，確保參保居民共享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果，促進(jìn)城鄉居民基本養老保險制度健康發(fā)展，不斷增強參保居民的獲得感、幸福感、安全感。

明確建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的主要任務(wù)

有五項主要任務(wù)：完善待遇確定機制，建立基礎養老金正常調整、個(gè)人繳費檔次標準調整、繳費補貼調整三項機制，實(shí)現個(gè)人賬戶(hù)基金保值增值。

（一）完善待遇確定機制。

一是完善基礎養老金構成、明確確定依據?；A養老金由中央政府確定的基礎養老金最低標準、地方政府提高的基礎養老金和加發(fā)的年限基礎養老金三部分構成。其中：中央根據全國城鄉居民人均可支配收入和財力狀況等因素，合理確定全國基礎養老金最低標準，一方面考慮城鄉居民老年保障需求，另一方面考慮財政負擔能力。地方應當根據當地實(shí)際提高基礎養老金標準，對65歲及以上參保城鄉老年居民予以適當傾斜，一是考慮到地區間經(jīng)濟發(fā)展水平、財力和生活成本差異，明確地方政府發(fā)展城鄉居民養老保險責任，二是考慮到到城鄉居民養老保險制度建立時(shí)間不長(cháng)，部分年齡較大的老年居民沒(méi)有繳費或繳費年限不長(cháng)，無(wú)個(gè)人賬戶(hù)養老金或金額較低，但他們過(guò)去為國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展作出了重要貢獻；三是地方應對長(cháng)期繳費、超過(guò)最低繳費年限的，應適當加發(fā)年限基礎養老金，從待遇“出口端”激勵個(gè)人長(cháng)期繳費。

二是重申個(gè)人賬戶(hù)養老金確定方法。個(gè)人賬戶(hù)養老金由個(gè)人賬戶(hù)全部?jì)Υ骖~除以計發(fā)系數確定。個(gè)人賬戶(hù)儲存額由個(gè)人繳費、集體補助、政府補貼和投資收益等構成，繳費、補助、補貼、投資收益越多，個(gè)人賬戶(hù)養老金水平越高，個(gè)人賬戶(hù)基金支付能力越強。

三是明確養老金支付及有關(guān)籌資責任。城鄉居民養老保險為中央和地方財政共同事權，基礎養老金由中央和地方確定標準并全額支付給符合領(lǐng)取條件的參保人。繳費補貼為地方政府事權，居民個(gè)人承擔參保繳費責任，提倡集體經(jīng)濟和其他社會(huì )組織、公益慈善組織為個(gè)人繳費予以補（資）助。

通過(guò)以上規定，引導激勵符合條件的城鄉居民早參保、多繳費，增加個(gè)人賬戶(hù)資金積累，優(yōu)化養老保險待遇結構，提高個(gè)人賬戶(hù)養老金在養老金中的比例，發(fā)揮基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金兩方面作用，提高待遇水平。

（二）建立基礎養老金正常調整機制。明確了調整依據、標準確定方法和決策機制三方面內容。

人力資源社會(huì )保障部會(huì )同財政部，統籌考慮城鄉居民收入增長(cháng)、物價(jià)變動(dòng)和職工基本養老保險等其他社會(huì )保障標準調整情況，適時(shí)提出城鄉居民全國基礎養老金最低標準調整方案，報請黨中央和國務(wù)院確定。調整依據：確定為城鄉居民收入增長(cháng)、物價(jià)變動(dòng)、職工基本養老保險等其他社會(huì )保障標準調整情況，是從基礎養老金最低標準相對保障水平、購買(mǎi)力、各項社會(huì )保障待遇調整的系統性和協(xié)同性角度考慮。調整標準確定方法：統籌考慮以上因素，根據實(shí)際適時(shí)提出調整幅度，在實(shí)踐中逐步形成科學(xué)的調整幅度計算辦法。決策機制：基礎養老金最低標準調整涉及億萬(wàn)城鄉居民切身利益，是重要的民生工程，調整方案由人力資源社會(huì )保障部會(huì )同財政部適時(shí)提出，報請黨中央和國務(wù)院確定，所需資金列入一般公共財政預算。

地方基礎養老金調整依據、標準確定方法和決策機制，參照全國基礎養老金最低標準調整確定。當地人力資源社會(huì )保障部門(mén)會(huì )同財政部門(mén)，應統籌考慮本地區城鄉居民收入增長(cháng)、物價(jià)變動(dòng)和職工基本養老保險等其他社會(huì )保障標準調整情況，適時(shí)提出地方基礎養老金調整方案，報請同級黨委和政府確定。地方基礎養老金為提高基礎養老金和年限養老金，應根據其功能目標，結合本地實(shí)際確定調整幅度，并在實(shí)踐中逐步形成科學(xué)的調整幅度計算辦法，所需資金列入地方公共財政預算。

（三）建立個(gè)人繳費檔次標準調整機制。各地要根據城鄉居民收入增長(cháng)情況，合理確定和調整城鄉居民基本養老保險繳費檔次標準，供城鄉居民選擇。城鄉居民基本養老保險繳費檔次標準調整，要保證最低繳費檔次標準隨當地城鄉居民收入增長(cháng)而合理增長(cháng)，既保障居民繳費負擔適度，又促進(jìn)個(gè)賬戶(hù)儲存額正常增長(cháng)，提高個(gè)人賬戶(hù)養老金水平。同時(shí)，考慮到城鄉居民個(gè)體和群體收入差異，動(dòng)態(tài)確定和調整其他繳費檔次。最高繳費檔次標準原則上不超過(guò)當地靈活就業(yè)人員參加職工基本養老保險的年繳費額，既體現“?；尽钡囊?，并與城鎮職工基本養老保險繳費額相協(xié)調。對重度殘疾人等繳費困難群體，可保留現行最低繳費檔次標準，以免增加其繳費負擔，予以適度照顧。

（四）建立繳費補貼調整機制。各地要建立城鄉居民基本養老保險繳費補貼動(dòng)態(tài)調整機制，根據經(jīng)濟發(fā)展、個(gè)人繳費標準提高和財力狀況，合理調整繳費補貼水平，對選擇較高檔次繳費的人員可適當增加繳費補貼，引導城鄉居民選擇高檔次標準繳費。繳費補貼與個(gè)人繳費檔次標準調整應協(xié)調考慮，根據經(jīng)濟發(fā)展、個(gè)人繳費標準提高和財力狀況，合理調整，建立“多繳多補”的機制，形成有效的繳費激勵。同時(shí)，鼓勵集體經(jīng)濟組織提高繳費補助，鼓勵其他社會(huì )組織、公益慈善組織、個(gè)人為參保人繳費加大資助。增加個(gè)人賬戶(hù)儲存額。

（五）實(shí)現個(gè)人賬戶(hù)基金保值增值?！吨笇б庖?jiàn)》要求各地要按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)基本養老保險基金投資管理辦法的通知》（國發(fā)〔2015〕48號）規定，開(kāi)展城鄉居民基本養老保險基金委托投資，實(shí)現基金保值增值，提高個(gè)人賬戶(hù)養老金水平和基金支付能力。

明確建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的工作要求

城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制是黨中央、國務(wù)院部署的重要任務(wù)，是基本養老保險制度改革的重要內容，關(guān)系到廣大城鄉居民的切身利益?！吨笇б庖?jiàn)》要求：一是加強組織領(lǐng)導。各級人力資源社會(huì )保障部門(mén)、財政部門(mén)要高度重視，加強組織領(lǐng)導，明確部門(mén)責任，切實(shí)把政策落實(shí)到位。二是完善機制建設。地方提高基礎養老金和加發(fā)的年限養老金的確定和調整、個(gè)人繳費檔次標準調整和政府繳費補貼調整均屬地方事權，各地要根據本指導意見(jiàn)的精神，盡力而為，量力而行，逐項落實(shí)各項政策，建立和完善適合本地區情況的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金調整機制。三是強化部門(mén)協(xié)同。各地人力資源社會(huì )保障部門(mén)、財政部門(mén)要切實(shí)履行職責，加強協(xié)調配合，精心制定工作方案，共同做好基礎養老金、個(gè)人繳費檔次標準、政府補貼標準等測算工作，相關(guān)標準和政策報上級人力資源社會(huì )保障部門(mén)和財政部門(mén)備案。既要統籌考慮基礎養老金與個(gè)人賬戶(hù)養老金水平與結構，也要考慮基礎養老金水平及其內部結構，還要考慮地方政府加發(fā)年限養老金和繳費補貼激勵功能差異，合理地測算確定相關(guān)政策參數。四是搞好政策宣傳。要采取多種方式全面準確解讀政策，正確引導社會(huì )輿論，形成合理穩定的社會(huì )預期。