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● 根據法律規定，法院不能直接代替行政機關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會(huì )陷入“行政機關(guān)認定——訴訟——再次認定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決

● 我國之所以存在工傷行政認定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復的現象，是因為司法裁判和行政認定遵循不同的標準。法院認為工傷認定屬于行政職權的范圍，因此行政認定才是終局認定，再加上司法裁判在此問(wèn)題上采用合法性審查模式，只能要求行政機關(guān)重新作出認定

● 建議由國務(wù)院社保行政部門(mén)聯(lián)合最高人民法院對工傷認定實(shí)踐中的爭議問(wèn)題統一適用規范，或者修改行政訴訟法相關(guān)規定，針對工傷認定問(wèn)題作出特別規定，賦予審判機關(guān)要求社保行政部門(mén)不得作出相同決定的權力

兒子墜亡15個(gè)月后，黃亞超仍然沒(méi)有等來(lái)社保行政部門(mén)的一紙工傷認定決定。去年7月至今年7月，社保行政部門(mén)兩次作出不予認定工傷決定書(shū)，兩次被法院撤銷(xiāo)。今年8月，社保行政部門(mén)第三次作出不予認定工傷決定書(shū)，黃亞超繼續向法院提起訴訟，9月6日，法院開(kāi)庭審理了此案。

讓黃亞超困惑的是，即使相信法院會(huì )支持他的訴訟請求，第三次撤銷(xiāo)不予認定工傷決定書(shū)，社保行政部門(mén)仍然不認定他兒子墜亡屬于工傷怎么辦？

《法治日報》記者根據公開(kāi)信息梳理，黃亞超的經(jīng)歷并非個(gè)案。近年來(lái)，社保行政部門(mén)反復作出不予工傷認定的決定又被法院反復撤銷(xiāo)的案例時(shí)有發(fā)生。

受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，實(shí)踐中，工傷行政認定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復現象的發(fā)生，原因在于司法裁判和行政認定遵循了不同的標準。司法裁判傾向于保護勞動(dòng)者權益而較為寬松把握工傷認定的內涵，社保行政部門(mén)傾向于嚴格把握工傷認定的標準。其背后則是我國工傷保險相關(guān)規范本身的模糊導致各方對規范的理解出現分歧。

受訪(fǎng)專(zhuān)家建議，解決問(wèn)題的思路，可由國務(wù)院社保行政部門(mén)聯(lián)合最高人民法院對工傷認定實(shí)踐中的爭議問(wèn)題統一適用規范，或者修改行政訴訟法相關(guān)規定，針對工傷認定問(wèn)題作出特別規定，賦予審判機關(guān)要求社保行政部門(mén)不得作出相同決定的權力，減少來(lái)回反復的現象。

上班期間去廁所時(shí)墜亡

申請工傷認定難以如愿

根據法院查明的事實(shí)，黃亞超的兒子黃家琪，生前是河南丹尼斯百貨有限公司平頂山凌云分公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)丹尼斯）的一名安管員，去年6月25日墜亡。

當天16時(shí)25分，值崗的黃家琪在單位微信工作群里說(shuō)：“三樓需要替崗?！币环昼姾?，其同事過(guò)來(lái)替崗并問(wèn)他是否要去衛生間，他說(shuō)“是”。16時(shí)26分左右，黃家琪從三樓下樓。16時(shí)30分左右，其被發(fā)現從大樓側面的消防通道上墜落身亡。

黃家琪的行走路線(xiàn)上共有4個(gè)男廁所。其工作的丹尼斯辦公區為一至三樓，內部只有二樓有男廁所。丹尼斯內部工作人員證實(shí)：內部這個(gè)廁所并不能完全滿(mǎn)足需要，其他工作人員也會(huì )去丹尼斯外部上廁所。而黃家琪墜亡前的消防樓梯可以通往五樓一家影院的廁所。

事發(fā)后，丹尼斯向社保行政部門(mén)申請工傷認定。去年7月13日，社保行政部門(mén)作出《不予認定工傷決定書(shū)》，其主要理由是黃家琪最后墜亡的樓梯已不在丹尼斯的區域。黃亞超夫婦提起行政訴訟。去年11月9日，法院判決認為社保行政部門(mén)認定錯誤，撤銷(xiāo)了其認定，責令其重新作出認定。雙方未上訴，該判決已生效。

黃亞超說(shuō)：“當時(shí)孩子走了，覺(jué)得天都塌了，還作出不予認定（工傷），我們兩口子覺(jué)得沒(méi)有活路了。當法院判決書(shū)下達的時(shí)候，才覺(jué)得心里終于松了一口氣?！?/span>

讓黃亞超沒(méi)有想到的是，去年12月，社保行政部門(mén)再次作出《不予認定工傷決定書(shū)》。對此難以理解的夫妻倆再次提起訴訟。今年5月，法院又一次撤銷(xiāo)社保行政部門(mén)的認定，責令其重新作出行政行為。這一次，社保行政部門(mén)提起了上訴。今年6月，二審法院維持原判。

今年8月，他等到了社保行政部門(mén)第三次作出的《不予認定工傷決定書(shū)》。夫妻倆無(wú)奈再次提起訴訟。9月6日，法院開(kāi)庭審理了此案，但沒(méi)有當庭作出判決。

黃亞超對本輪訴訟的結果很樂(lè )觀(guān)，但讓他困惑的是，法院如果再次撤銷(xiāo)《不予認定工傷決定書(shū)》，社保行政部門(mén)再次作出同樣的認定怎么辦？

同樣困惑的還有黃亞超的委托代理人。他說(shuō)，根據法律規定，法院不能直接代替行政機關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會(huì )陷入“行政機關(guān)認定——訴訟——再次認定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決。

行政司法遵循標準不同

認定工傷增加基金負擔

現實(shí)中，和黃亞超有同樣遭遇的人并不少。

2012年5月，湖南省長(cháng)沙市一名環(huán)衛工人在上班時(shí)間因病死亡，當地社保行政部門(mén)不認定環(huán)衛工人為工傷，其家屬不服，訴至法院。當地法院先后3次判決撤銷(xiāo)社保行政部門(mén)的決定，要求其重新作出認定，但社保行政部門(mén)均作出不予認定工傷決定。當地社保行政部門(mén)2015年11月第四次作出不予認定工傷決定后，其家屬沒(méi)有再提起行政訴訟。

2016年5月，福建省南平市一家醫院的職工在工作崗位上突發(fā)疾病，在醫院次日判定其腦死亡后，家屬堅持治療，但經(jīng)過(guò)數天也未挽回其生命。由于認為其發(fā)病后死亡時(shí)間超過(guò)48小時(shí)，當地社保行政部門(mén)不予認定工傷。家屬提起訴訟，法院判決撤銷(xiāo)社保行政部門(mén)《不予認定決定書(shū)》。在未提供新證據的情況下，當地社保行政部門(mén)再次作出相同決定，同樣被法院再次撤銷(xiāo)。但隨后當地社保行政部門(mén)又一次作出相同決定。

除此之外，安徽、山東等地都曾有類(lèi)似案例發(fā)生。

“一是對規范的理解不同，二是社?；鸨O管的壓力?！敝袊ù髮W(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授、社會(huì )法研究所所長(cháng)婁宇認為，我國之所以存在工傷行政認定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復的現象，是因為司法裁判和行政認定遵循不同的標準。法院認為工傷認定屬于行政職權的范圍，因此行政認定才是終局認定，再加上司法裁判在此問(wèn)題上采用合法性審查模式，只能要求行政機關(guān)重新作出認定。

中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李海明解釋說(shuō)，工傷認定的結果對工傷保險基金的影響巨大，比如寬松的工傷認定會(huì )增加工傷保險基金的負擔，因此，社保行政部門(mén)傾向于嚴格把握工傷認定的標準，而法院更容易接受保護職工的觀(guān)念，會(huì )較為寬松地把握工傷的內涵，“這不僅在少數案例中如此，不少普通案例中也有此差異”。

中國社科院法學(xué)研究所社會(huì )法室副主任王天玉認為，從客觀(guān)上看，引發(fā)爭議的案件事實(shí)本身就存在規范適用上的分歧，即法院和社保行政部門(mén)對《工傷保險條例》的規定理解不同——傷害是否發(fā)生在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)及是否基于工作原因，“由于《工傷保險條例》的規定并不明確，這是現實(shí)中很多案例出現爭議的規范根源”。

在王天玉看來(lái)，工傷保險基金監管的壓力，也成為社保行政部門(mén)嚴格把握工傷認定標準的考慮原因。

完善工傷的定義和類(lèi)型

聯(lián)合出臺相關(guān)司法解釋

該如何從制度上破解這一怪圈？

李海明的建議是，社會(huì )保險法上的行為本來(lái)與一般行政行為相比有其特殊性。解決問(wèn)題的出路在于，應該由行政與司法部門(mén)就具體情形的解釋進(jìn)行高層次協(xié)調，完善工傷的定義和類(lèi)型才是關(guān)鍵。

王天玉對此持同樣看法。他認為，針對工傷認定實(shí)踐中一些容易引發(fā)爭議的焦點(diǎn)問(wèn)題，由行政部門(mén)與司法機關(guān)在國家層面達成共識，聯(lián)合出臺相關(guān)問(wèn)題的司法解釋?zhuān)饶芙鉀Q《工傷保險條例》相關(guān)條款的適用問(wèn)題，又能為基層社保行政部門(mén)提供指引，還能在勞動(dòng)者權益保護與工傷保險基金監管之間達成平衡。

工傷認定如何走向終局也是問(wèn)題的一大關(guān)鍵。

行政訴訟法第七十一條規定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

在工傷認定實(shí)踐中發(fā)生的少數案例顯示，此條規定難以保障工傷認定走向終局。

婁宇認為，在工傷認定案件中，法院撤銷(xiāo)行政機關(guān)的認定，發(fā)回要求重新作出認定的理由一般是法律適用錯誤，但是并不會(huì )為行政機關(guān)指明應當適用哪一條法律條款，行政機構可以換一條法律再一次作出不予認定的決定；同時(shí)，司法機關(guān)對案件事實(shí)的判斷僅限于行政機關(guān)已經(jīng)查明的范圍，行政機關(guān)未提供的事實(shí)判斷，法院也不會(huì )主動(dòng)查明和作出指引。因此，司法機關(guān)更像是在監督行政機關(guān)的認定行為，為當事人提供的救濟手段有限。

在婁宇看來(lái)，行政機關(guān)和司法機關(guān)有著(zhù)不同的價(jià)值追求，統一二者的職權和判斷標準不利于權力的分立和平衡，建議在尊重行政訴訟法相關(guān)規定的基礎上，賦予行政機關(guān)的終局認定權?？梢钥紤]在法院要求重新認定若干次之后，行政機關(guān)的認定就是終局認定，減少來(lái)回反復的現象。

王天玉認為，“司法是維護社會(huì )公平正義的最后一道防線(xiàn)”，對于行政機關(guān)以同一的事實(shí)和理由多次作出與原行政行為基本相同的行政行為時(shí)，應該將工傷認定的終局認定權轉移至司法機關(guān)，由其作出終局裁定。