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今年，中央財政對地方轉移支付規模首次突破10萬(wàn)億元。這筆資金被用于促進(jìn)地區財政均衡、公共服務(wù)均等化，跟居民切身利益息息相關(guān)。

不久前，《國務(wù)院關(guān)于財政轉移支付情況的報告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《報告》”）提請十四屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議審議。作為地區間基本公共服務(wù)均等化的“壓艙石”，中國轉移支付有哪些制度安排？多年來(lái)實(shí)施效果怎樣？如何進(jìn)一步完善轉移支付制度？

地方“收不抵支”說(shuō)法不靠譜

近期，網(wǎng)上對地方財政運行有一些說(shuō)法，如“多數省市收不抵支”“少數省市‘養’全國”等。記者通過(guò)采訪(fǎng)了解到，類(lèi)似說(shuō)法不靠譜。

首先要明確，所謂“收不抵支”中的“收”包含哪些收入。預算法規定：地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入。

分析地方財力，需要考慮地方一般公共預算總體情況，不能僅考慮本級收入，還要看轉移支付等其他收入。其中，轉移支付是地方財力的重要來(lái)源。

什么是轉移支付？財政轉移支付是指上級政府對下級政府無(wú)償撥付的資金，包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付。作為政府宏觀(guān)調控的重要政策工具，它主要用于解決地區財政不平衡問(wèn)題，推進(jìn)地區間基本公共服務(wù)均等化。

以2022年為例：當年中國地方一般公共預算收入約為20.6萬(wàn)億元，其中本級收入10.9萬(wàn)億元，只占一半左右；當年中央對地方轉移支付收入則達到9.7萬(wàn)億元。再加上從地方預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算調入資金及使用結轉結余約1.2萬(wàn)億元，當年地方收入總量約為21.8萬(wàn)億元。

再看“支”。在上述收入基礎上，收支相抵情況如何？2022年，地方一般公共預算支出約22.5萬(wàn)億元，可以說(shuō)“收支總量相抵”。同時(shí)，地方財政赤字為7200億元，與預算持平?？梢?jiàn)，所謂地方財政“收不抵支”的說(shuō)法是站不住腳的。

規模提升、結構優(yōu)化……轉移支付資金，已成為地區財力均衡和地區間基本公共服務(wù)均等化的“壓艙石”。

《報告》顯示，近年中央財政通過(guò)優(yōu)化支出結構，加大對地方轉移支付力度。從資金規?？?，2023年，中央對地方轉移支付規模達到10.06萬(wàn)億元。從支出結構看，為增強地方財政統籌能力，不斷增加一般性轉移支付規模，提高一般性轉移支付占比。

今年，轉移支付資金繼續為地方財政特別是基層財政平穩運行提供有力保障。據了解，截至8月底，中央對地方轉移支付已下達9.55萬(wàn)億元，具備條件的都已經(jīng)下達完畢。

財政部有關(guān)負責人介紹，今年中央財政將約4萬(wàn)億元轉移支付資金納入直達機制管理。1—8月，已經(jīng)下達直達資金3.83萬(wàn)億元，除部分據實(shí)結算項目外已全部下達，占2023年直達資金總規模的95.1%。在資金使用方面，除由地方統籌用于支持清算上年退稅減稅降費外，各地已形成支出2.37萬(wàn)億元，占中央財政已下達資金的69.2%，快于序時(shí)進(jìn)度2.5個(gè)百分點(diǎn)。

轉移支付政策效能不斷提高

縱向看，自中國1994年實(shí)施分稅制財政體制改革以來(lái)，規范的財政轉移支付制度逐步建立。

記者了解到，2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)》，中央財政增加一般性轉移支付規模和比例，并清理整合專(zhuān)項轉移支付。2019年，中央對地方稅收返還并入一般性轉移支付；整合設立共同財政事權轉移支付，主要用于履行教育、醫療、養老、就業(yè)等基本民生領(lǐng)域的中央財政支出責任，為與預算法規定銜接，編制預算時(shí)暫列入一般性轉移支付。2020年，創(chuàng )設財政資金直達機制……多年來(lái)，隨著(zhù)中國轉移支付制度逐步完善，轉移支付的政策效能不斷提高。

橫向看，國際經(jīng)驗表明，一些國家的央地財力轉移存在逆向激勵、放任地方政府“躺平”等問(wèn)題。如何促進(jìn)正向激勵、調動(dòng)地方財力改善的積極性？

據了解，中國自2005年以來(lái)實(shí)施“三獎一補”（對財政困難縣政府增加本級稅收收入，以及省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府精簡(jiǎn)機構和人員給予獎勵；對產(chǎn)糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助）政策，不斷健全縣級基本財力保障機制，引導帶動(dòng)地方政府下沉財力。2018—2023年，縣級基本財力保障機制獎補資金由2462.79億元增至4107億元，年均增長(cháng)10.8%。

“中國總體上形成了以財政事權和支出責任劃分為依據，以一般性轉移支付為主體，共同財政事權轉移支付和專(zhuān)項轉移支付有效組合、協(xié)調配合、結構合理的轉移支付體系?！必斦坑嘘P(guān)負責人說(shuō)。

目前，一般性轉移支付主要用于均衡地區間財力配置，保障地方政府日常運轉和推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展；共同財政事權轉移支付主要用于履行中央承擔共同財政事權的支出責任，增強地方對基本民生和基本公共服務(wù)的保障能力；專(zhuān)項轉移支付主要用于辦理特定事項，引導地方貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署。

針對各類(lèi)轉移支付資金的分類(lèi)管理，《報告》明確了方向：

一般性轉移支付——結合財力狀況穩步增加，并向中西部財力薄弱地區傾斜，完善分配方法，促進(jìn)地區間財力分布更加均衡。

共同財政事權轉移支付——根據中央財政支出責任足額安排，探索實(shí)行差異化的補助政策，推進(jìn)地區間基本公共服務(wù)水平更加均衡。

專(zhuān)項轉移支付——根據黨中央、國務(wù)院重大決策部署合理安排，資金定向精準使用，強化對地方的引導激勵，并逐步退出市場(chǎng)機制能夠有效調節的領(lǐng)域。

值得注意的是，《報告》還提出“推動(dòng)完善轉移支付法律制度”，包括推動(dòng)修改預算法、將共同財政事權轉移支付單獨作為一類(lèi)管理、適時(shí)研究制定財政轉移支付條例等。專(zhuān)家分析，此舉釋放出將制度建設作為未來(lái)改革重點(diǎn)的信號。目前，中國轉移支付制度并無(wú)專(zhuān)門(mén)法律，主要靠財政部的部門(mén)規章進(jìn)行規范。相關(guān)制度建設的推進(jìn)，將進(jìn)一步增強轉移支付制度的規范性和權威性、提高政策效能。

推動(dòng)轉移支付管理制度改革

專(zhuān)家指出，中國財政轉移支付制度在一些方面還有待完善，如相關(guān)法制建設、管理機制建設、分配使用和績(jì)效管理、省以下轉移支付制度改革等。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授呂冰洋分析，現行制度下，一般性轉移支付僅在中央政府與省級政府間進(jìn)行劃分，中央財政先將轉移支付資金撥付到省級財政，省級財政再向地縣級財政撥付。省級政府實(shí)際上充當了一般性轉移支付資金配置的樞紐角色，這有可能影響資金配置效率。

轉移支付可以有效縮小各省份間的財力差距，但省以下各級行政單位內部同樣存在財政不平衡問(wèn)題。即使是經(jīng)濟發(fā)達的廣東、江蘇、浙江等東部沿海省份，各城市之間、省會(huì )城市與其他城市之間、計劃單列市與普通地級市之間，在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入等方面仍有不小的差距，區域財力均衡問(wèn)題不容小覷。

那么，既然央地之間可通過(guò)轉移支付改善財力均衡問(wèn)題，省以下財政是否同樣可以？上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授范子英認為，應在中央與地方事權劃分的基礎之上，進(jìn)一步明晰省和市、市和縣的事權劃分；收入和支出劃分之后，“省內轉移支付”是必然出現的現象。

例如，四川省內一些市縣財政較為困難，對上級財力性轉移支付資金依賴(lài)程度較高。不久前，四川省出臺省級財政財力性轉移支付辦法，對不同地區進(jìn)行分類(lèi)測算、分層保障，以適應該省人多地廣、發(fā)展不均、市縣財政狀況差異大的實(shí)際情況，推動(dòng)完善省級財政財力性轉移支付制度機制。

從全國視角看，解決省以下財政不平衡問(wèn)題、避免省內個(gè)別城市“一家獨大”等現象，還需要進(jìn)一步推進(jìn)省以下轉移支付制度改革。

《報告》明確，將督促指導省級政府落實(shí)主體責任，清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入劃分，完善省以下轉移支付制度。

一方面，推動(dòng)省級結合財力可能加大對市縣一般性轉移支付力度，促進(jìn)省內財力均衡。另一方面，根據基本公共服務(wù)保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，確保共同財政事權履行到位。此外，還要規范專(zhuān)項轉移支付管理，根據政策目標合理安排省以下專(zhuān)項轉移支付項目。

防止轉移支付資金成為“唐僧肉”，還要加強轉移支付分配使用和績(jì)效管理。為此，財政部將優(yōu)化轉移支付分配辦法，完善支出成本差異、財政困難程度評價(jià)方法等工具，探索建立區域間均衡度評估機制及指標體系，合理確定支出標準和支出責任分擔比例。在改進(jìn)績(jì)效管理方面，要健全轉移支付績(jì)效指標體系，加大績(jì)效評價(jià)結果運用力度，確保將資金用在“刀刃”上。